2011 年6 月23 日

致：人力资源和社会保障部

自：中国美国商会

关于《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》的意见和建议

人力资源和社会保障部于2011年6月10日就此前公布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（下称“《暂行办法》”）面向社会征求意见，中国美国商会特此诚挚地提交如下意见和建议。

《暂行办法》拟给予在中国的外国员工和中国员工同等对待，并确保其社会福利需求能够得到满足，对此中美商会表示赞赏。但是，对于《暂行办法》的某些条款我们有一些问题和担心，包括员工和用人单位的义务以及《暂行办法》将如何实施等等。尤其是中国现行的几部法律似乎与《暂行办法》存在不一致之处，导致外国人在中国的社会保险体系中难以享受到平等的待遇。

我们就以下方面提出意见供参考：

1）要求外国人参加中国的社会保险计划可能具有重复性质。

2）对用人单位、外国员工和外国商务人员常用的机构所规定的费用过高，给投资环境带来负面影响，且能够得到的保险福利并不确定；

3）《暂行办法》与其他法规之间，例如中国现行的工作签证和计划生育政策等，存在明显的矛盾之处。

4）适用于哪些员工以及何时适用，不够明确。

5）对于外国人在中国境内和境外如何领取保险福利或者如何在离开中国时将资金从其账户中取出，有关规定不够明确。

6）对于用人单位和员工的缴费比例及其对于税收起征点的影响如何，有关规定不够明确。

7）对于如何在中国各地实施该《暂行办法》，有可能缺乏一致性。

8）有关社会保障卡和号码的规定不够明确。

总而言之，我们认为，员工在受聘时应当能够与用人单位一道自愿地决定参加哪种中国的社会保险计划。此外，员工在决定离开中国时，应当能够随时从所有五个保险账户中将资金取出。

此外，我们还建议将《暂行办法》的实施时间至少推迟一年，以便使中国政府有时间明确要求和程序，落实所有必要的流程，与其他国家就双边互免协定展开谈判。这也将使得聘用外国人的公司能够有充裕的时间做出调整，以便符合法律要求, 而不会影响业务经营。《暂行办法》如果按照目前的时间安排付诸实施，只有在必要的程序和实施指南已经到位时才应该要求将外国人纳入社保系统，届时，《暂行办法》的实施应当不具有追溯性，因为很多相关的员工届时将已经离开了中国。

一般意见建议与关注

1）要求外国人参加中国的社会保险计划可能具有重复性质。

在中国工作的很多外国员工已经在其本国按照法定要求或自愿缴费参加社会保险计划。中国目前仅与德国和韩国签订了双边互免协定。对于来自所有其他国家的外籍员工，他们有可能会被要求同时在其本国和中国缴费参加社会福利计划，导致重复保险和费用增加，而并未增加多少受益。

此外，在中国的很多外国员工还通过个人购买保险的途经或根据其现有劳动合同的规定获得社会福利待遇。与中国一般的社会福利计划相比，这些劳动合同或私人保险往往提供更高程度的国际质量的福利待遇。要求这些员工缴费参加中国的社会福利计划将导致重复保险和费用增加，且获益少之又少。

《暂行办法》中，若不允许外国员工选择不参加社会保险，为防止因外籍员工参加双重社会福利计划而造成费用增加，我们建议，中国允许符合以下规定的外国员工免于参加中国的社会福利计划：

a）他们已经在其本国参加了自愿性或强制性的社会福利计划；或者

b）他们通过个人购买的保险或通过其现有劳动合同已经获得了社会福利待遇。

此外，我们还建议：

a）将《暂行办法》的实施时间推迟至少一年，以便其他国家有机会就双边互免协定或协议与中国政府展开谈判，避免重复性社会福利保险；以及

b）《暂行办法》仅适用于新签订的劳动合同，这样用人单位就不必就现有的劳动合同与其现有外国员工重新进行谈判。

2）给用人单位、外国员工和外国商务人员常用的机构带来高成本，给投资环境带来负面影响；

《暂行办法》的实施将导致聘用外国人的所有企业，机构和其他实体都要增加费用。而对于那些高度依赖外籍员工来发挥其核心功能的中小企业和机构和其它实体来说，例如国际学校以及与在华的外国商界的健康和可持续性密切相关的其他机构而言，这笔费用将尤为巨大。国际学校的外籍人工费用一般占其总运营费用的70%左右。如果按照《暂行办法》的规定大幅增加外籍员工的社会福利保险，将极大地影响国际学校的财务运行。据我们的一家会员企业预计，运营费用将激增30%，这将危及学校的财务生存能力。由于《暂行办法》将造成在中国运营的企业（尤其是国际学校以及外国商界所依赖的其他机构）的大幅成本增加，将对中国吸引外国高管、研究人员、专家及其家庭的能力产生负面影响，并损害投资环境。

3）《暂行办法》与其他法规之间，例如中国现行的工作签证和计划生育政策等，存在明显的矛盾。

《暂行办法》似乎与中国的劳动和签证法规相矛盾。按照中国的劳动和签证法规，外籍人员只有在持有有效工作签证的情况下方可在中国生活和工作。他们一旦失业，就不再持有有效签证，因此将不再被允许住在中国。在离开中国后，不清楚他们是否仍然有资格按照《暂行办法》的规定领取失业及其他社会福利。

同样，《暂行办法》似乎还与中国的计划生育政策相矛盾。中国的生育保险是按照其计划生育政策而制定的，该政策只允许每个家庭生一个孩子。但是这些政策不适用于外国人。不清楚《暂行办法》规定的生育保险是否适用于生一个以上孩子的外籍家庭。

为解决《暂行办法》与中国的劳动、签证、计划生育政策之间存在的明显矛盾，我们建议外国员工应自愿参加失业和生育保险，由他们在入职时自行决定。

如果不是自愿参加，我们建议应该允许外国员工在中国逗留的最长期限达到中国公民按照中国的失业保险计划享受失业福利的期限（24 个月）。此外，我们建议外国员工在失业期间能够同中国公民一样继续享有医疗保险，而无需缴纳任何医疗保险基金的缴费。

4）适用于哪些员工以及何时适用，不够明确。

外国员工在中国工作是出于各种情况，时间长短不一。有些临时的外国员工可能只在中国工作很短时间，来安装或修理设备，或者从其在本国的公司借调来华提供咨询服务等。其他外国员工则可能在中国生活和工作很多年。不清楚外国员工必须在中国工作多久才能适用《暂行办法》的规定，或者《暂行办法》是否会以不同的方式适用于需求各不相同的这些不同类别的外国员工。

我们建议，用人单位和外国员工参加中国社会福利计划的义务的开始时间和所依据的规则应当与《个人所得税法》中有关外国人成为纳税人的规定一致。这样，对于那些来自订立有税务协定的国家、在中国居留不超过180天、并非被中国的永久性机构所聘用的个人，均可免除该义务。这也将避免为个人所得税制定一套规则，而对社会福利计划缴费规定又制定另一套规则。

5）对于外国人在中国境内和境外如何领取保险福利或者如何在离开中国时将资金从其账户中取出，有关规定不够明确。

中国目前的社保计划并不包括外国人，因此外国人不大可能按照目前的形式享受社保计划。一些具体示例和针对此问题的解决办法详见下文所述。

医疗保健

中国的现行社会医疗保险仅报销中国当地的保健服务提供商的费用。但是，大多数外国员工都仅从在华经营的国际医院和医疗机构寻求医疗保健服务，因为中国公立设施的保健服务质量相对较低，而且他们不熟悉当地的中国医疗体系，也面临着语言障碍。

我们建议，对于参加中国社保计划的外籍员工，中国允许他们按照社保报销额度，报销其在国际医院与中国公立医院贵宾区所发生的医疗费用。然后，员工可自行支付或者通过补充的私人保险来支付超额部分费用。这一建议是与国务院有关向私立医院开放医疗保健市场的决定相符的，使国家的医保报销制度更加灵活。

养老金

外国员工往往仅在中国工作很短时间。但是中国的退休金计划要求所有外国员工都必须参加养老金计划达至少15 年时间，而后方可领取养老金。这样的要求对于外籍员工来说，是不切实际的。一旦外国员工退休，搬回其本国，不清楚他们如何能够领取在中国工作期间已经发生的福利以及领取程序是怎样的。

《暂行办法》第7 条简要说明了在中国境外领取退休金的程序，其成本昂贵，证明手续繁琐，但是并没有说明其他种类的福利待遇如何在境外领取。《暂行办法》也没有详细阐明如何解决外汇问题。

《暂行办法》第5 条规定，如果外籍员工在达到中国规定的领取养老金年龄前离境，该员工可申请一次性退还其个人账户储存额。如果外国员工在离开中国时能够选择一次性退还其储存额，我们建议还不如允许外国员工从受聘开始就选择根本不参加社会保险体系，这样效率会更高一些。这将避免因收取缴费、然后支付福利而产生的额外成本。

6）对于用人单位和员工的缴费比例及其对于税收起征点的影响如何，有关规定不够明确。

《暂行办法》第3条规定，用人单位和员工都应缴纳社会保险费。但是不清楚双方的缴费比例如何。也不清楚这些缴费将对税收起征点有怎样的影响。我们建议《暂行办法》最后的定稿明确规定外国公民及其公司将同中国公民获得相同待遇，同时其公司在社保缴费标准水平/比例以及个税起征点方面也同中国公民一视同仁。

7）对于如何在中国各地实施该《暂行办法》，有可能缺乏一致性。

对于《暂行办法》的有效实施来说，各地区之间的一致性是至关重要的。但是，中国的社会保险福利在很多情况下都缺乏这种必要的一致性。

例如，对于运用于中国员工的养老金目前有各种限制，比如在不同城市之间调动时。同样，现行的生育保险政策在各地区也不同。例如，在北京，生育保险仅适用于有北京户口的员工。而外国人是不可能获得这样的户口的。这些限制将尤其影响需要在中国不同省市间调动工作的外籍员工。

中国省级行政区域应当制定完全一致的社会福利待遇法规和规定。同样，尚需明确的是上述对中国员工的福利限制是否同样适用于外国人。

8）有关社会保障卡和号码的规定不够明确。

第10条要求社会保险经办机构为外国人编制社会保障号码，并发放社会保障卡。但是，除此之外几乎没有提供任何细节。我们建议《暂行办法》的实施时间应推迟，直到这些号码和卡片系统被加以澄清并落实。《暂行办法》如果按照目前的时间安排付诸实施，只有在必要的号码和卡片系统已经到位时才应该开始将外国人纳入社保系统。届时，《暂行办法》的实施应当不具有追溯性，因为很多相关的员工届时将已经离开了中国。

（注：原文系中英文对照，出自中国美商会网站，PDF版本下载请点击这里。摘录时因篇幅关系只保留中文内容。）